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中国公益诉讼遭遇低潮

作者:佚名 来源:本站原创 更新时间:2013-1-30 23:58:06

近日,又来笼罩中国的雾霾,谁有权提起公益诉讼?1月1日开始实施的新民诉法,首次将公益诉讼制度写入法律,但对于公益诉讼的发展前景,犹如这雾霾一般欠明朗。

近日,又来笼罩中国的雾霾,谁有权提起公益诉讼?1月1日开始实施的新民诉法,首次将公益诉讼制度写入法律,但对于公益诉讼的发展前景,犹如这雾霾一般欠明朗。

刚刚新评选出的2012年中国十大公益诉讼,相比2011年评选出的案件“乏善可陈”。有专家认为,我国的公益诉讼遭遇了低潮期。陷入低潮期的原因,既与立案难有关,也与诉讼屡屡败诉有关。

公益诉讼,有别于代表私人利益的诉讼。公益诉讼案件的提起人即原告,一般与案件并无利益关系,但也因此,案件往往被法院拒绝受理。近十年来,因相关法律的缺位,公益诉讼一直举步维艰。

到底谁才有权提起公益诉讼?今年1月1日起实施的新修改的民事诉讼法,首次将公益诉讼制度写入法律,赋予有关机关和组织提起公益诉讼的资格。

展望2013年,公益诉讼“合法化”的第一年,其发展前景被赋予了许多期待。但理性地看,依然面临重重困难。

法治周末记者 陈霄

1月25日,在法学专家们的投票中,选出了2012年十大公益诉讼案件,其中,有因为热点新闻事件而为人们所熟知的大学生申请公开“微笑局长”工资案,有近年来频繁在公益诉讼领域出现的环境公益诉讼、残障人士促进“残疾权益”的案件,也有多数人可能从未注意到的因上访“被精神病”而诉精神病收治的案件……

这是第二届在高校研究机构和媒体组织下评选出来的十大公益诉讼案件,没有像2011年云南铬渣污染索赔那样成为标杆性的突破性首案,也没有像2011在国际上炒得沸沸扬扬的康菲石油溢油污染索赔那样影响重大的大案,因此点评专家有些意兴阑珊地说:“2012年的公益诉讼,有点乏善可陈。”

然而,同样是2012年,修订后的民事诉讼法,第一次赋予公益诉讼以明确的法律地位,早在民间发展得如火如荼的公益诉讼终于“于法有据”。2013年,修订后的民诉法开始施行,对于公益诉讼,这又是怎样的一年?

低潮期的公益诉讼

两次作为评选十大公益诉讼案件的专家,中央财经大学法律援助中心主任李轩认为,相比起2011年的十大公益诉讼,此次评选出来的案件“乏善可陈”。

无论是诉电商巨头当当网违约,还是将已处于舆论兴奋点的“表哥”杨达才再推上风口浪尖;无论是一如既往地起诉环境污染索赔,还是打响诉精神病收治的第一枪,2012年,能够令人印象深刻并产生深远影响的公益诉讼,似乎并没有出现,这多少令长期关注并致力于推动公益诉讼的人士感到些许失望。

李轩认为,2012年公益诉讼的这份“成绩单”并不鼓舞人心,最大的原因还是因为公益诉讼太难了,这首先就体现在立案上,许多案件根本连诉讼程序都进入不了:“如果一个公益事件到法院立案都难,实际上也就难有公益诉讼亮点纷呈局面的出现。”去年日益保守的司法环境尤其是司法不作为,导致公益诉讼有点裹足不前。

在这种环境下,“有关的社会组织和有公益心的公民对公益诉讼的热情受到了保守的司法环境和立法实践的嘲弄”,因而对比前几年大打折扣,亮点较少。

十余年来一直从事公益诉讼实践的北京律师李刚也坦言,近5年来公益诉讼处于低潮,案件类型单调,可圈可点的公益诉讼极少,根本原因就在于法院立案难,其次胜诉也难,这影响了原告的诉讼积极性。“很多案件诉而无果或者没有好的结果,新闻价值大大降低,媒体也不会去关注。”

作为评选主办方之一中国公益诉讼网的主编,李刚在对比2011和2012两届十大公益诉讼案件后发现,案件类型大致都集中在环境污染、消费者权益保护、信息公开领域,这样的案件此前一年有,本年还有,甚至前几年就有。

“说明公益诉讼并没有产生制度变革或者判例的示范效果,案件不管胜败都只有个案的效力,这与公益诉讼的价值相去甚远。”李刚说。

他认为,“公益诉讼的典型意义就是通过个案推动社会进步。案件可能在法庭上败诉了,但是已经用理性的方式把问题给提出来,用个案触动制度的缺陷和不足。通过诉讼的方式,让大家来思考这个缺陷和不足,在思考过程,让人意识到存在的问题并有所触动后,就会有一个逐步改良的过程”。

公益诉讼入法

去年8月通过的民事诉讼法修正案,第55条关于公益诉讼的条款极为引人注目对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

该条在民诉法中明确,被认为在中国公益史上具有里程碑式的意义,自此,早在民间层面开展起来并在全国几个地方法院系统试点的公益诉讼终于取得了“合法”地位。

不过,这一条款在修法过程中始终存有争议,其中提起公益诉讼的主体规定,三次改动。

一审稿中,主体规定为“有关机关、社会团体”,到二审稿时改为“法律规定的机关和有关社会团体”,针对此规定,北京自然之友和重庆绿色志愿者联合会紧急致信全国人大常委会提出意见。此前两者曾提起著名的云南铬渣污染公益诉讼并得到云南法院环保法庭立案受理,被认为是公益诉讼的破冰之举。

按照现行规定,中国目前存在三类公益性组织,分别是社会团体、民办非企业单位和基金会,法律若只规定社会团体,像上述的民非提起公益诉讼以后就再不会出现了。

在实务界和学界的呼吁下,最终通过的民诉法扩大了主体的范围,“组织”替代了“社会团体”。

当然,什么是“法律规定的机关和有关组织”,即使新民诉法已经开始施行,仍然存有很大争议。接受法治周末记者采访的学者和律师都认为,此条的模糊性和原则性显然给司法实践探索留下了极大的空间,也是立法者有意要留待未来实践发展成熟后再通过司法解释等予以细化。

但是,也有学者担心,这样模糊的规定可能会给公益诉讼实践造成障碍“有人将2012年称为公益诉讼元年,因为公益诉讼制度写入了民事诉讼法。但是我想说公益诉讼立法是喜忧参半,甚至是忧大于喜,因为相关立法规定实际上很不明确,法律规定的机关和组织才能提起公益诉讼,导致公益诉讼可能在某种程度上反而成了禁区,所以立法思路保守也在一定程度上抑制了公益诉讼的发展。”李轩对法治周末记者说。

统观近两年的各类公益诉讼案件,有很大一部分都是由公民作为主体提出的,新民诉法的规定是否堵死公民个体提起公益诉讼之路?

学者和律师对此表示乐观,他们表示该条款对公民个人提起公益诉讼不会构成太大的妨碍。按照此前的规定,与本案有利害关系的公民还是可以提起公益诉讼;新民诉法的规定,只不过没有像法学界和社会公众所期待的那样,允许非利害关系人提起公益诉讼。

“我相信在公民个人提起公益诉讼的领域仍然会出现越来越多的敢于‘以身试法’的公民,他们会在维护自己合法权益的同时追求实现更多的公益目的。”李轩表示。

公益诉讼的2013

在取得合法地位的第一年,公益诉讼的发展会如何,各方都有期待。

中国公益诉讼网主编李刚对法治周末记者说,因为新民诉法第55条,可以想见,未来的一年里环境公益诉讼和消费者权益类诉讼会明显增加,有关社团、检察院提起的相关诉讼会增加,在行政诉讼领域信息公开类的诉讼会增加。

但也不能过于乐观。他认为:“消费者权益保护组织显然没有作好诉讼的准备,加上他们与行政机关的联系,很难作出有重大价值的诉讼。同样,官方背景的环境组织也不可能在重要的污染事件中发出强烈的声音,而民间环境组织的能力和经费限制也会阻碍他们发挥实质性的作用。其他如妇联等组织还没有意识到公益诉讼的价值。公益诉讼还有很长的路要走。”

环保部下属的中华环保联合会督查诉讼部部长马勇则预计,民事诉讼法确定社团公益诉讼主体后,公益诉讼可从5个省市的环保法庭扩展到全国,其每年可做的案件可以翻倍。

在此之前,中华环保联合会每年大约处理10起左右的环境公益诉讼。

而在此前试点推行环保法庭的云南,其高院法官沈竞舟曾对媒体说,一旦民诉法确立了公益诉讼,允许全国的法院审理环境公益诉讼,新的案例将会在各地出现,成为案件诉讼的常态,而不仅仅是环保法庭的特例,这是它最大的意义所在。

李轩对法治周末记者表示,在某种意义上,他更希望2013年成为中国公益诉讼的元年,因为这是公益诉讼制度正式实施的第一年。

“从去年十八大,尤其是习近平‘124’讲话之后,我们看到了在法治建设领域尤其是司法领域出现了一些比较明显的转向,将来对司法的党政干预可能有所减少,有关部门对公益领域的行动包括公益诉讼可能都会持更加开放的态度,所以我们也有理由期待在2013年中国公益诉讼会有更好、更快的发展。”李轩说。

文章录入:明顿    责任编辑:明顿 

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